2018年，“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管架構(gòu)被打破，迎來(lái)了“15年未有之大變革”。繼2017年7月，中央決定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“金融委”）后，2018年3月，原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)合并，組建銀保監(jiān)會(huì)。至此，我國(guó)的金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)入“一委一行兩會(huì)”的時(shí)代。

此次金融監(jiān)管改革，起源于金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)和金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制之間的矛盾。而據(jù)中國(guó)人民銀行11月2日發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，新的架構(gòu)下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)得到切實(shí)加強(qiáng)，貨幣政策、財(cái)政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制更加有效，以中央銀行為核心的宏觀(guān)審慎管理理念和框架逐步確立，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化。

“金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整后，未來(lái)在提高效率、整合資源、加強(qiáng)協(xié)調(diào)以及法治化等方面還有大量工作需要完善?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任朱俊生表示，新的挑戰(zhàn)主要包括，首先，通過(guò)減少行政職能提高監(jiān)管的效率和效果。此前監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)的事權(quán)太多，導(dǎo)致保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管效率不高。其次，統(tǒng)籌考慮共性與差異性，發(fā)揮協(xié)調(diào)效應(yīng)，整合監(jiān)管資源。再次，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。避免監(jiān)管空白與重復(fù)監(jiān)管，降低不同部門(mén)博弈的成本。最后，加強(qiáng)法治建設(shè)與外部約束，劃定權(quán)力的邊界。

金融監(jiān)管架構(gòu)之變

2018年3月19日，央行原副行長(zhǎng)易綱被任命為央行行長(zhǎng)。21日，銀監(jiān)會(huì)原主席郭樹(shù)清成為新組建的銀保監(jiān)會(huì)黨委書(shū)記和主席。出人意料的是，幾天之后，郭樹(shù)清又獲得了一個(gè)新身份：央行黨委書(shū)記、副行長(zhǎng)。

在此前的“一行三會(huì)”中，這種“交叉任職”的人事安排從未出現(xiàn)過(guò)。根據(jù)分工，在業(yè)務(wù)上，央行行長(zhǎng)易綱負(fù)責(zé)央行的全面工作，央行黨委書(shū)記郭樹(shù)清則履行黨委在組織、人事等方面的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。外界認(rèn)為，此舉是中國(guó)金融混業(yè)監(jiān)管進(jìn)一步協(xié)調(diào)的特殊安排，目的是緩解金融分業(yè)監(jiān)管舊格局下部門(mén)協(xié)調(diào)的不暢。

此輪機(jī)構(gòu)改革中，原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)的合并同樣引人注目。合并前，銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)主要是監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)；保監(jiān)會(huì)則是依法監(jiān)督管理保險(xiǎn)市場(chǎng)。合并之后，新組建的銀保監(jiān)會(huì)，對(duì)銀行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，將銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行。

2018年3月，人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠撰文指出，人民銀行統(tǒng)領(lǐng)銀行保險(xiǎn)重要性行業(yè)立法主要有兩個(gè)考慮：一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離，使監(jiān)管者專(zhuān)注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性、有效性；二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

朱俊生表示，此番改革之后，有助于明確銀行、保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)，即主要立足于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與消費(fèi)者保護(hù)，而不是行業(yè)發(fā)展，有助于緩解此前存在的行業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制、消費(fèi)者保護(hù)之間的角色沖突。

除了原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)合并之外，今年7月2日，金融委正式成立，其辦公室設(shè)在人民銀行。央行行長(zhǎng)易綱擔(dān)任金融委副主任兼辦公室主任。作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)等。2018年以來(lái)，金融委至少召開(kāi)了三次定期會(huì)議，兩次專(zhuān)題會(huì)議，統(tǒng)籌研究協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)。12月20-26日，金融委又在一周內(nèi)三次發(fā)聲，回應(yīng)不減稅不降費(fèi)等傳聞不實(shí)，討論永續(xù)債發(fā)行等問(wèn)題。武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新表示，在“一行兩會(huì)”之上，還需要一個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，整合各方的力量，“金融委可以發(fā)揮這方面的作用”。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平認(rèn)為，未來(lái)，中國(guó)金融監(jiān)管職責(zé)劃分主要體現(xiàn)在以下幾方面：金融委加強(qiáng)宏觀(guān)審慎保障金融穩(wěn)定并負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)；央行通過(guò)貨幣政策保障幣值穩(wěn)定，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀(guān)審慎保障金融穩(wěn)定；銀保監(jiān)會(huì)通過(guò)加強(qiáng)微觀(guān)審慎以保障個(gè)體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，保障消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

混業(yè)監(jiān)管成趨勢(shì)

我國(guó)金融監(jiān)管格局的改革歷程主要分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的混業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步活躍后的分業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展下重歸混業(yè)監(jiān)管。

上一輪的金融監(jiān)管架構(gòu)，主要是拆分，即實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”。改革開(kāi)放之初，全國(guó)只有人民銀行一家銀行，高度壟斷經(jīng)營(yíng)。1984年1月，人民銀行開(kāi)始專(zhuān)門(mén)行使中央銀行的職能。此后其他職能陸續(xù)從央行分離出來(lái)。1992年10月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)相繼成立，邁出了我國(guó)金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的第一步。1998年和2003年，原保監(jiān)會(huì)和原銀監(jiān)會(huì)相繼成立，形成了金融監(jiān)管“一行三會(huì)”的格局。

近年來(lái)，中國(guó)金融改革取得巨大成就，大至資本項(xiàng)目逐步開(kāi)放、人民幣“入籃”，小至無(wú)處不在的移動(dòng)支付。不過(guò)，隨著行業(yè)壁壘逐漸消融，金融機(jī)構(gòu)間跨行業(yè)合作頻繁，金融業(yè)“脫實(shí)向虛”的趨勢(shì)也在加劇。不斷集聚的金融風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上影響了金融業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定。

2018年2月，徐忠在另一篇文章中指出，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)頻發(fā)，根本原因在于金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)和金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制之間矛盾突出。徐忠解釋稱(chēng)，分業(yè)監(jiān)管體制造成體制內(nèi)金融壓抑，把社會(huì)融資需求逼入地下，而監(jiān)管部門(mén)對(duì)體制外高風(fēng)險(xiǎn)融資活動(dòng)視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之，最終導(dǎo)致體制外金融“三亂”猖獗風(fēng)險(xiǎn)失控。

朱俊生也認(rèn)為，此前的分業(yè)監(jiān)管不完全適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，造成金融監(jiān)管重疊和真空并存、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來(lái)監(jiān)管套利的可能以及不能滿(mǎn)足全面監(jiān)測(cè)和有效防控金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的要求。合并銀行、保險(xiǎn)的分業(yè)監(jiān)管體系可以整合監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本，有助于適應(yīng)金融綜合經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)。

董登新對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并，能夠覆蓋銀行和保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管下的空白地帶，減少行業(yè)保護(hù)現(xiàn)象，促進(jìn)銀行與保險(xiǎn)業(yè)之間的合作。另一方面，銀行和保險(xiǎn)是金融業(yè)里面監(jiān)管相對(duì)規(guī)范、嚴(yán)格的兩個(gè)行業(yè)。合并兩者，具有一定的可行性。

值得一提的是，證監(jiān)會(huì)在本次改革中并無(wú)明顯變動(dòng)。董登新分析，證監(jiān)會(huì)得以保留，與其業(yè)務(wù)的特殊性有關(guān)?！白C監(jiān)會(huì)的‘盤(pán)子’非常大，涉及基金、證券、期貨、衍生品等多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域。如果合并監(jiān)管，存在很多不便利的地方?！贝送?，也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，證券業(yè)務(wù)在擴(kuò)大直接融資發(fā)展中的作用無(wú)可替代，任務(wù)艱巨。

不過(guò)，董登新認(rèn)為，總體上看，目前金融監(jiān)管架構(gòu)仍是以分業(yè)監(jiān)管為主，但是監(jiān)管層已經(jīng)從混業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度做出了一些監(jiān)管制度的創(chuàng)新。比如，2018年出臺(tái)的資管新規(guī)，以大資管產(chǎn)品作為監(jiān)管對(duì)象，而非是以往的行業(yè)監(jiān)管，體現(xiàn)的正是面對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的綜合監(jiān)管。